Florenc Drizari
“Miratimi nga Kuvendi i aktit normativ pa respektuar kërkesat kushtetuese për miratimin e ligjeve të cilësuara, bie ndesh me parashikimet kushtetuese të nenit 81/2 të Kushtetutës”
Gjykata Kushtetuese zbardhi një ditë më parë vendimin e plotë për aktin normativ të qeverisë lidhur me ligjin e nëpunësit civil. Zbardhja e argumentit ligjor të gjykatës disa javë pas publikimit të lajmit për rrëzimin e aktit të qeverisë si antikushtetues. Kjo çështje u ankimua nga 36 deputetë të opozitës në Gjykatën Kushtetuese më datën 26 nëntor 2013, dhe që nga kjo periudhë, mes pozitës dhe opozitës ka pasur akuza të ndërsjella për kushtetutshmërinë e aktit normativ dhe qëllimet për të cilat ai vendim u ndërmor nga ekzekutivi.
Në argumentimin ligjor Gjykata Kushtetuese vlerëson se akti normativ i qeverisë ka cenuar balancimin e pushteteve, duke marrë nga kompetencat e pushtetit legjislativ. Gjithashtu Gjykata çmon se edhe Kuvendi i Shqipërisë me miratimin e aktit me procedurë të përshpejtuar ka shkelur procedurat e funksionimit të tij.
Sipas vendimi të zbardhur të Gjykatës, vlerësohet se çdo ndryshim që mund t’i bëhet ligjit “Për nëpunësin civil” në tërësi ose dispozitave të veçanta të tij, nuk mund të arrihet nëpërmjet një ligji të thjeshtë, siç ka ndodhur në rastin konkret, por nëpërmjet një ligji të cilësuar, të miratuar në një procedurë normale nga Kuvendi, me të paktën tri të pestat e të gjithë anëtarëve të tij.
Në këto kushte thuhet në argumentimin e Gjykatës Kushtetuese, miratimi nga Kuvendi i aktit normativ me ligjin nr. 161/2013, pa respektuar kërkesat kushtetuese për miratimin e ligjeve të cilësuara dhe, për rrjedhojë, ndryshimi i ligjit nr. 152/2013, që rregullon një fushë që përbën rezervë të Kuvendit, bie ndesh me parashikimet kushtetuese të nenit 81/2 të Kushtetutës.
Vendimi i Gjykatës Kushtetuese është marrë 5 me 4 në favor të rrëzimit të pretendimeve të qeverisë, por edhe të Kuvendit si palë e interesuar.
Pro rrëzimit të aktit normativ të qeverisë kanë votuar anëtarët Vladimir Kristo, Alatina Xhoxhaj, Gani Dizdari, Vitore Tusha dhe Blerina Basha, ndërkohë kudër rrëzimit të këtij akti janë shprehur kryetari i Gjykatës Kushtetuese, Bashkim Dedja, anëtarët Besnik Imeraj, Sokol Berberi dhe Fatos Lulo.
DETAJ
Gjykata Kushtetuese ndahet 5 me 4
Votojnë pro rrëzimit të aktit të qeverisë për nëpunësin civil anëtarët: Vladimir Kristo, Alatina Xhoxhaj, Gani Dizdari, Vitore Tusha dhe Blerina Basha.
Votojnë kundër rrëzimit të aktit të qeverisë: kryetari i Gjykatës Kushtetuese, Bashkim Dedja, anëtarët Besnik Imeraj, Sokol Berberi dhe Fatos Lulo.
Kronologjia e datave për ligjin e nëpunësit civil
30.5.2013, Kuvendi miraton projektligjin “Për nëpunësin civil”
4.6.2013, Presidenti Nishani dekreton ligjin për nëpunësin civil
30.9.2013, qeveria miraton aktin normativ për nëpunësin civil
1.10.2013, ligji për nëpunësin civil duhet të hynte në fuqi
17.10.2013 Kuvendi ka miratuar “aktin normativ” të qeverisë
26.11.2013, Gjykata Kushtetuese mori në shqyrtim aktin normativ
5.2.2014, Gjykata Kushtetuese zbardh vendimin e plotë
Pretendimet e 36 deputetëve të opozitës
Një grup prej 36 deputetësh të Kuvendit të Shqipërisë (Partia Demokratike), i është drejtuar Gjykatës Kushtetuese në nëntor të vitit shkuar me kërkesë për pezullimin dhe shfuqizimin e aktit normativ dhe të ligjit miratues, duke parashtruar shfuqizimin si i papajtueshëm me Kushtetutën, i aktit normativ të Këshillit të Ministrave nr. 5, datë 30.9.2013 “Për disa ndryshime në ligjin nr. 152/2013 “Për nëpunësin civil””; Shfuqizimi i ligjit nr. 161/2013 “Për miratimin e aktit normativ nr. 5, datë 30.9.2013 “Për disa ndryshime në ligjin nr. 152/2013 “Për nëpunësin civil””; Pezullimi i aktit normativ me fuqinë e ligjit deri në marrjen e vendimit nga Gjykata Kushtetuese.
Pretendimet e qeverisë në Kushtetuese
Sipas përfaqësuesve të qeverisë, akti normativ me fuqinë e ligjit është një instrument që ka për qëllim përshpejtimin e procedurave për formimin e ligjit, në mungesë të kohës së nevojshme për të filluar një procedurë normale të miratimit të një propozimi për të ndryshuar ligjin. “Në këto kushte, ekzekutivi, duke ushtruar të drejtën e tij kushtetuese, iu drejtua instrumentit të aktit normativ me fuqinë e ligjit duke imponuar, nën iniciativën e tij, një afat të shpejtë dhe më të shkurtër sesa një afat mesatar që është i nevojshëm për miratimin e ligjit nga Kuvendi”, – thuhet në pretendimet e qeverisë, të zbardhura në vendimin e Gjykatës Kushtetues.
Ndërkaq, thuhet se Këshilli i Ministrave ka ndërhyrë edhe në raste të tjera me akt normativ në ligje që kërkojnë shumicë të cilësuar, “si për shembull akti normativ nr. 101, datë 5.3.1999, me të cilin është ndërhyrë në Kodin Doganor”.
Kërkesat e Kuvendit të Shqipërisë si palë e interesuar
Si palë e interesuar në Gjykatën Kushtetues lidhur me çështjen e aktit normativ të qeverisë, Kuvendi i Shqipërisë prapëson në mënyrë të përmbledhur se: pretendimet e kërkuesit, në lidhje me papajtueshmërinë me Kushtetutën të ligjit miratues të aktit normativ, janë të pabazuara për faktin se Kuvendi, në përfundim të analizës dhe vlerësimit, formalisht dhe thelbësisht, të kritereve kushtetuese të nevojës, urgjencës dhe përkohshmërisë, ka arritur në përfundimin se akti normativ me fuqinë e ligjit është në pajtueshmëri me Kushtetutën dhe kuadrin ligjor në fuqi.
Po ashtu, i pabazuar është edhe pretendimi tjetër i kërkuesit se ligjet të cilat kërkojnë miratimin me shumicë të cilësuar, nuk mund të ndryshohen me akt normativ me fuqinë e ligjit, për faktin se nuk ekziston ndonjë pengesë ligjore në këtë drejtim, mjafton që të plotësohet kërkesa që ligji, i cili miratohet me shumicë të cilësuar të ndryshohet po me të njëjtën shumicë.
Kushtetuesja: Ja pse rrëzohet vendimi i qeverisë
“Gjykata arrin në përfundimin se akti normativ me fuqinë e ligjit, vjen në kundërshtim me parimin e ndarjes dhe balancimit midis pushteteve”
Gjykata Kushtetuese e ka vendosur shfuqizimin si të papajtueshëm me Kushtetutën të aktit normativ të Këshillit të Ministrave nr. 5, datë 30.9.2013 “Për disa ndryshime në ligjin nr. 152/2013 ‘Për nëpunësin civil’” dhe të ligjit të Kuvendit nr. 161/2013 “Për miratimin e aktit normativ nr. 5, datë 30.9.2013”. Ky vendim, sipas zbardhjes së plotë të argumentit ligjor të Gjykatës, është përfundimtar, i formës së prerë dhe hyn në fuqi ditën e botimit në Fletoren Zyrtare.
ARSYET E VENDIMIT
Gjykata vëren se dhënia fuqi të mëtejshme aktit normativ “Për nëpunësin civil”, të nxjerrë nga Këshilli i Ministrave, në zbatim të kompetencës përjashtimore të përcaktuar në nenin 101 të Kushtetutës, përbën një kompetencë të Kuvendit, që konsiston në miratimin nëpërmjet një norme që ka të njëjtat vlera, pra me ligj. Në këtë kuptim, ligji që miraton Kuvendi, duke vlerësuar, formalisht dhe substancialisht, aktin normativ me fuqinë e ligjit, është instrumenti konvertues i të parit si ligj material në një ligj formal dhe, ky i fundit, nuk mund të jetë veçse ligj i thjeshtë. Bazuar në këtë karakteristikë të ligjit miratues të aktit normativ, Gjykata vlerëson se edhe çdo ndryshim që mund t’i bëhet ligjit “Për nëpunësin civil” në tërësi, ose dispozitave të veçanta të tij, nuk mund të arrihet nëpërmjet një ligji të thjeshtë, siç ka ndodhur në rastin konkret, por nëpërmjet një ligji të cilësuar, të miratuar në një procedurë normale nga Kuvendi, me të paktën tri të pestat e të gjithë anëtarëve të tij.
Gjykata vlerëson se transferimi i kompetencës legjislative Këshillit të Ministrave, që, përjashtimisht, të marrë masa të përkohshme në rast nevoje dhe urgjence, i nënshtrohet para së gjithash, kufizimeve kushtetuese, të cilat konsistojnë në kritere procedurale dhe po ashtu lëndore, të përcaktueshme nga natyra e marrëdhënies konkrete që kërkon rregullim. Në këtë kuptim, Gjykata çmon se për sa kohë Kuvendi nuk mund të delegojë pushtetin e tij ligjbërës, por ka detyrimin kushtetues të përmbushë kërkesat procedurale dhe lëndore për miratimin e ligjeve të cilësuara sipas nenit 81/2 dhe 83 të Kushtetutës, në raport me nenet 1, 2, 4, 7 dhe 116 të Kushtetutës, aq më pak Këshilli i Ministrave mund të ndërhyjë me akte normative me fuqinë e ligjit në ato fusha, rregullimi i të cilave, expressis verbis, përbën kompetencë ekskluzive të Kuvendit.
Për rrjedhojë, Gjykata vlerëson se miratimi nga Kuvendi i aktit normativ në kapërcim të kritereve procedurale dhe lëndore të parashikuara nga Kushtetuta, përbën një të metë in procedendo të vetë ligjit. Ndonëse Kuvendi kishte detyrimin të zbatonte drejtpërdrejt kompetencën e parashikuar nga rregullimi kushtetues, ai ka mënjanuar normat kushtetuese, në kundërshtim me nenin 4, pika 3, të Kushtetutës.
Për këto arsye, Gjykata arrin në përfundimin se nxjerrja nga Këshilli i Ministrave i aktit normativ me fuqinë e ligjit, që rregullon çështje të rezervës së Kuvendit, dhe mosrespektimi nga ky i fundit i procedurës së parashikuar nga neni 81, pika 2, shkronja “e” dhe neni 83, pika 3, të Kushtetutës, vjen në kundërshtim me parimin e ndarjes dhe balancimit midis pushteteve, në kuptim të nenit 7 të Kushtetutës, si një nga parimet bazë të shtetit të së drejtës, ku e drejta përbën bazën dhe kufijtë e veprimtarisë së shtetit.
VENDIMI PËRFUNDIMTAR
Në përfundim, Gjykata, vlerëson se, nisur nga natyra përjashtimore e kompetencës së Këshillit të Ministrave në nxjerrjen e aktit normativ me fuqinë e ligjit, në respekt të hierarkisë së burimeve të së drejtës, të kërkesave që burojnë nga parimi i ndarjes dhe balancimit midis pushteteve dhe vlerave mbi të cilat bazohet shteti i së drejtës, para së gjithash, kufijtë e diskrecionalitetit që ka qeveria, në vlerësimin e situatës së jashtëzakonshme dhe të nevojës urgjente, përcaktohen dhe i nënshtrohen kërkesave kushtetuese dhe kufizimeve përkatëse. Mosrespektimi, në rastin konkret, fillimisht nga Këshilli i Ministrave, i kritereve dhe kufizimeve kushtetuese procedurale dhe lëndore, përbën një të metë të legjitimitetit kushtetues të qeverisë për nxjerrjen e aktit normativ dhe, po ashtu, një të metë të ligjit që ka miratuar Kuvendi.
Rrëzimi i kërkesës për pezullimin e aktit normativ
Në argumentimin ligjor që përdor Gjykata Kushtetuese, vlerëson se kërkesa për pezullimin e zbatimit të aktit normativ objekt shqyrtimi, nuk gjen mbështetje në kërkesat e nenit 45 të ligjit nr. 8577, datë 10.02.2000 “Për organizimin dhe funksionimin e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë”. Për rrjedhojë, Gjykata vendosi rrëzimin e kësaj kërkese si të pabazuar.
“Qëllimi i Këshillit të Ministrave dhe, më pas i Kuvendit, ka qenë krijimi i sigurisë juridike si dhe eliminimi i efekteve financiare negative në buxhetin e shtetit, çka nënkupton se interesi publik garantohet nga zbatimi i aktit dhe jo përmes pezullimit të tij. Në këtë kuptim, shtyrja e efekteve të ligjit nr. 152/2013, nuk cenon nëpunësit e administratës publike, pasi ata garantohen nga ligji nr. 8549/1999, i cili ka mbi 14 vjet që zbatohet, duke krijuar praktika administrative dhe gjyqësore të qarta dhe që bëjnë të mundur zbatimin e tij në mënyrën më korrekte të mundshme”, – thuhet në argumentimin e zbardhur të Gjykatës Kushtetuese.
Mendim pakice
Kryetari i Kushtetueses, Bashkim Dedja, anëtarët Besnik Imeraj, Sokol Berberi e Fatos Lulo
Vlerësimin e ekzistencës së urgjencës dhe nevojës e bën fillimisht KM-ja e më pas ky vlerësim diskrecional i nënshtrohet kontrollit formal dhe substancial të Kuvendit, i cili ka kompetencën ta miratojë ose jo me ligj, brenda 45 ditëve. Ekzistenca e këtyre kritereve kushtetuese nuk duhet të mbështetet thjesht në një deklarim formal se ato ekzistojnë, por duhet vlerësuar dhe mirargumentuar nga ana e KM-së në relacionin shpjegues që i bashkëngjitet aktit normativ. Në rastin konkret vërejmë se argumentet e KM-së, që justifikojnë urgjencën dhe nevojën e nxjerrjes së aktit normativ nr. 5/2013, nuk janë abuzive. Në parashtrimet e saj KM-ja ka renditur disa faktorë që ajo ka marrë parasysh në vlerësimin e urgjencës dhe nevojës, më konkretisht: mungesën e akteve nënligjore për rregullimin e situatave të veçanta të krijuara nga ligji nr. 152/2013; pamundësinë kohore për ndryshimin e ligjit nr. 152/2013 me anë të procedurës normale legjislative; efektet financiare negative dhe ndikimin e ligjit nr. 152/2013 në Buxhetin e Shtetit; nevojën për organizim institucional; përfshirjen e një numri të madh punonjësish në shërbimin civil; mbajtjen nën kontroll të borxhit publik; harmonizimin e legjislacionit.
Në vlerësimin tonë, KM-ja nuk ka abuzuar me kompetencën e saj ligjvënëse dhe në rastin konkret nuk jemi në kushtet e mungesës evidente/flagrante të urgjencës dhe nevojës.
Si përfundim, për sa më lart, ndryshe nga shumica, çmojmë se pretendimi i kërkuesit është i pabazuar, ndaj kërkesa e paraqitur prej tij duhej rrëzuar.
